民生面对面：住宅楼内建旅馆民宿，该如何监管引导？

“住改商”，顾名思义就是将住房改成经营性用房。随着经济的快速发展，部分城市的小区住宅楼里，开始出现“住改商”的情况——一套复式房内打上隔断，拆成5至6个小房间，中间保留走廊，一个小型民宿就成型了。南都记者调查发现，此类现象在不少城市存在，不仅容易破坏其他业主居住环境的安宁，还存有安全隐患。

那么“住改商”出现的根源在哪？为何监管难？该如何有序引导？本期“民生面对面”圆桌会议邀请广州市政协委员、广州市全面优化营商环境咨委会委员、广州仲裁委员会专家委员、仲裁员谭国戬，广州市律师协会餐饮、旅游与会展业务专业委员会主任、广东弘厚律师事务所主任律师杨秀宏共同探讨解决之道。

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谭国戬：部门联动高效配合，事前事后依法救济

首先，谭国戬认为，将经营场所设在住宅中，既节省了租赁经营场所的费用，也节约了经营者上下班交通的时间成本。但从“住改商”供给方视角看，体现了背后的法治意识淡漠。“住改商”背后涉及较多法律规定，如民法典第279条“将住宅改变为经营性用房需要经过有利害关系的业主一致同意”以及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律问题若干问题的解释》第十条、2021年广州市政府印发的《关于进一步放宽经营场所条件的意见》、《商品房屋租赁管理办法》规定“违反规定改变房屋使用性质的房屋不得对外出租“等，很多群众没有意识到上述法律法规的存在。与之相比下，违法成本却低廉，我国对于“住改商”的监管方面尚不健全，虽然规定了罚则，实际监管却存在“踢皮球”的现象。“住改商”涉及城市规划、城管、建设、消防等部门，各部门也很少因违法“住改商”而主动进行处罚。

旅馆内为一间间大床房或双床房，与普通酒店房间一致。

那么，为何监管难？谭国戬分析，首先问题出在登记机关职能并不明显，工商总局权限变更。国家工商行政管理总局曾在2007年11月6日下发了《国家工商行政管理总局关于住所（经营场所）登记有关问题的通知》，其中规定“住改商”需要提交《住所（经营场所）登记表》和住所（经营场所）所在地居民委员会或业主委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件。但2014年7月14日，国家工商总局以138号文件公告废止了271件规范性文件，其中便包括上述文件，也就是说工商部门自2014年起不能再依照该文件收取“住改商”证明。

地方性政府的规范性文件重新授权。以广州市为例，2021年印发的《关于进一步放宽商事主体住所经营场所条件的意见》（穗府办规〔2021〕2号）第三条第五款对“住改商”的要求作出了具体规定。其中规定了申请人应当向街道办事处或者居委会、村委会等单位提交申请，由上述单位开具“住所经营场所使用证明”并进行核查，但是居委会村委会等主体并不具备执法权却能具备“住改商”使用证明这种执照的发放权，并且对于审查规定较为粗放，也并未规定上述单位与其他监管部门的联动，如联系消防、监管部门等职责，容易导致后续纠纷的出现各部门相互不知晓“住改商”情况的存在，继而进一步加深踢皮球的现象。

涉及监管主体多样，权限不明，也是造成监管难的原因之一。“住改商”涉及的主体多样，从批准登记到监管，主要涉及村（居）委会、工商机关、城市规划、房地产管理部门、消防监管、公安机关等，各个主体之间配合较少，对于“住改商”的存在和实际运作沟通不到位，前后信息不联动。一方面是目前立法尚未就“住改商”具体监管程序做出明确规定，导致各部门之间没有依据进行信息沟通和职责联动；另外一方面也是“住改商”问题的复杂性，同一环节可能就涉及多个部门，可能涉及各个部门合作权限分配问题，这些都需要政府部门实际调研给出解决方案。

如何引导有序发展？谭国戬认为，要实现部门联动，高效配合。地方政府层面应当细化有关于“住改商”的实施办法，规定好涉及“住改商”各个环节的部门联动，各司其职，各尽其责。登记环节，办理《住改商证明》的单位应当对当事人进行有效的咨询和引导，同时针对租赁市场出台配套管理制度，公安机关和房产管理部门应当监督“住改商”主体或者使用者及时到派出所进行登记备案。经营环节，应当由登记机关通知相关监管部门随时关注该房屋的经营行为，指导经营者依法经营，如果发现违法情形的应当严格执法，必要时可以多部门联合执法。

其次，加强法治宣传，守法经营。监管部门和基层组织如街道办事处、居委会、村委会等应当对辖区内“住改商“的重点区域进行普法活动，重点说明”住改商“的经营条件、被侵权后如何维护权益等，通过提升法治意识来多角度多主体共同解决”住改商“扰民问题。

最后，事前事后，依法救济。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。小区业主可以通过业主委员会订立社区管理公约，成立“住改商“监管小组或者委员会等形式事前对小区内可能存在的”住改商“情况进行预防，要求”住改商“的业主及时披露，采取书面形式说明具体用途，承诺采取的防范措施，同时书面获取有利害关系的业主同意。若事后发现“住改商“已经影响到自己权益的，当事人应当积极寻求法律援助。

杨秀宏：要充分发挥业主自治作用

杨秀宏认为，如今人民群众外出旅游，办事的需求量越来越大。加之交通便利、网络支付便捷等有利条件，助力背包一族迅猛发展，原有宾馆旅店的规划、装修配置、消费成本已经不能满足人们的需求，这都是造成“住改商”泛滥的原因。

造成监管难有诸多方面。社会网络平台多，结算方便快捷，个人经营民宿不容易被行政部门发现；其次，现代社会重视个人隐私，邻里之间关系陌生，即使是同一层楼的业主可能相互之间都不认识；最后，行政机关上门取证难，业主与旅客自发地配合默契，对外说成朋友关系，以上都是造成监管难的原因。

杨秀宏认为，如何解决此类现象在于要充分发挥业主自治作用，我国《民法典》 第二百七十九条将住改商的同意权交给了小区业主，那么可以引导小区业主、业主委员会走上良好的自治道路。对住改商民宿的办理路径，做出明确的指引，比如指引办理《营业执照》《特种行业经营许可证》《消防检查合格意见书》，《卫生许可证》，《税务登记证》等手续相应的办理途径。

另外，宣传分享小区自治的成功经验及住改商民宿办理了规范手续的案例。同时宣传不规范办理民宿出现问题、纠纷甚至事故的案例，强调对人员登记、保持出入口通畅、配备消防、卫生设施等等法律规定的必要性与重要性。

最后，可以由政府部门与律师协会旅游专业委员会联合举办法律讲座，提供公益性的法律宣传与咨询，正确面对住改商现象，及时化解纠纷。对负面影响大、投诉多或者屡教不改者，依法依规严厉处理。

杨秀宏认为，住宅要改成经营性的酒店并非不能实现，但需要办理一系列的手续，比如上面列举的五项证照。如果在住宅小区，还必须同时满足一个条件，就是左邻右里、楼上楼下有利害关系的业主的一致同意，因为《民法典》赋予他们拥有一票否决权。一般情况下，独立院落、独门独户的住宅比较容易实现住改商。

采写：南都记者 张思琦